環(huán)境規(guī)劃院劉桂環(huán)等：健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制 釋放綠色增長潛力

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）將“健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”作為“健全生態(tài)環(huán)境治理體系”的重要任務(wù)，也是深化生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。通過深化改革，健全體制機制，強化有為政府和有效市場的作用，指導(dǎo)各地因地制宜推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，從而不斷釋放綠色增長的潛力和動力。

從供需兩端深刻理解生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)核心要義

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程就是將被保護的、潛在的生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實經(jīng)濟價值，為人類社會增加生態(tài)福祉的過程。其內(nèi)涵是在嚴(yán)格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，將良好生態(tài)環(huán)境蘊含的無窮價值轉(zhuǎn)化為實實在在的經(jīng)濟效益，形成新的經(jīng)濟增長點，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境高水平保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

從生態(tài)產(chǎn)品供給側(cè)看，通過加大生態(tài)保護修復(fù)力度，可提高生態(tài)環(huán)境資源增量，促進優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)、多樣化、高附加值供給。政府和市場共同發(fā)力，統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)產(chǎn)品的保護與開發(fā)，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展。從生態(tài)產(chǎn)品需求側(cè)看，生態(tài)產(chǎn)品消費需求成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推動力，人民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求增加帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，促使相關(guān)地方加快產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，建立健全生態(tài)產(chǎn)品綠色供應(yīng)鏈，實現(xiàn)環(huán)境減負、生態(tài)增值。

受生態(tài)產(chǎn)品類型影響，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑有所區(qū)別。物質(zhì)供給類生態(tài)產(chǎn)品不需要進行特別處理，可直接將生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化為市場交易的商品價值。比如，發(fā)展綠色有機農(nóng)產(chǎn)品、都市休閑農(nóng)業(yè)等，可將生態(tài)產(chǎn)品價值附著于農(nóng)產(chǎn)品品牌溢價中。

文化服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品可以附著于相關(guān)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)明晰、可直接交易的商品，價值實現(xiàn)手段包括生態(tài)旅游、康養(yǎng)研學(xué)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，“生態(tài)保護修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”模式等，其價值可通過游憩康養(yǎng)價值、土地房產(chǎn)升值等指標(biāo)確定。

調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品由于其純公共物品特性，很難按照市場規(guī)律和價值規(guī)律實現(xiàn)其價值，一般需要通過生態(tài)保護補償來實現(xiàn)，由各級政府或生態(tài)受益地區(qū)以資金補償、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品。

從中央統(tǒng)一部署到各地創(chuàng)新實踐看工作推進成效

在中央統(tǒng)一部署下，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)頂層設(shè)計不斷完善，各領(lǐng)域重點任務(wù)逐漸明確。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有25個省份相繼印發(fā)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的實施方案、行動方案等政策文件，立足實際探索差異化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。目前，中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的實施體系基本建立，政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制正在形成。

（一）初步形成生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制

生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制是開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)實踐的基礎(chǔ)和前提，通過明確自然資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益歸屬，建立生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息和產(chǎn)品目錄、實施動態(tài)監(jiān)測，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供支撐。目前，自然資源部門基本建立了覆蓋各類自然資源的產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)建了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的制度體系和登記信息系統(tǒng)。林草部門組織開展國家林草生態(tài)綜合監(jiān)測評價，并推進生態(tài)產(chǎn)品目錄清單編制工作。生態(tài)環(huán)境部門持續(xù)開展全國和重點區(qū)域生態(tài)狀況監(jiān)測評估，不斷完善“天空地一體化”生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。一些地方結(jié)合實際，正在建立本區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺。

（二）深入探索生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制

2022年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國家統(tǒng)計局印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品總值核算規(guī)范（試行）》，明確了行政區(qū)域單元的生態(tài)產(chǎn)品總值（GEP）核算的指標(biāo)體系、具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑等。各地積極開展GEP試算，探索構(gòu)建符合區(qū)域特征的評價方法體系。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各級相關(guān)試點已覆蓋17個省份、50個地級市，超過160個縣（區(qū)），浙江、廣東、山東、北京等多個?。ㄖ陛犑校┙⒘税ㄉ鷳B(tài)產(chǎn)品目錄、核算方法等在內(nèi)的核算體系。北京等地創(chuàng)新開展生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)價值（GEP-R）核算和特定地域單元生態(tài)產(chǎn)品總值核算（VEP），充分發(fā)揮GEP-R在補償和考核中的引導(dǎo)作用，以及VEP在項目開發(fā)中的導(dǎo)向作用。

（三）不斷拓展生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)路徑

總體上看，各地生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑主要有五類：“生態(tài)+”產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)品品牌、生態(tài)資源權(quán)益交易、生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式。其中，前兩類路徑主要是促進物質(zhì)供給類和文化服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，第三和第四類路徑主要是促進調(diào)節(jié)服務(wù)類生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，EOD模式是一種綜合路徑。

（四）開啟生態(tài)保護補償機制法治新篇

目前，每年國家財政補償資金規(guī)模已經(jīng)達到2000億元左右，全國重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能重要區(qū)域的保護水平持續(xù)提升，一半左右的森林和草原納入補償范圍，1/3的縣域得到了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。在財政部和生態(tài)環(huán)境部的推動下，23個省份簽訂了跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，涉及24個跨省流域（河段）。隨著《生態(tài)保護補償條例》的實施，我國生態(tài)保護補償開啟了法治化新篇章。

（五）綠色金融助推生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

2021年，中國人民銀行發(fā)布《環(huán)境權(quán)益融資工具》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動《碳排放權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)服務(wù)流程指南》的制定工作，為規(guī)范國內(nèi)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新發(fā)展提供標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。各地積極推動金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，探索建立“綠色金融+普惠金融+鄉(xiāng)村振興”“保證擔(dān)保+追加林權(quán)抵押”等新模式，例如江蘇省蘇州市吳中區(qū)推出生態(tài)綠色環(huán)境救助責(zé)任保險、浙江衢州推行“低碳貸”、陜西安康試點“富硒貸”、江西資溪探索森林贖買抵押貸款、福建發(fā)展林業(yè)碳匯指數(shù)保險等，綠色金融保障生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的機制逐步發(fā)展。

（六）扎實推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點

國家發(fā)展改革委在繼續(xù)推進浙江麗水、江西撫州深入試點的基礎(chǔ)上，會同相關(guān)部門確定北京市延慶區(qū)等10個地區(qū)為首批國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，重點在生態(tài)產(chǎn)品價值評價、可持續(xù)經(jīng)營開發(fā)、保護補償、評估考核等方面，依法按程序賦予試點地區(qū)改革自主權(quán)，深化重點領(lǐng)域改革。截至2023年底，生態(tài)環(huán)境部先后命名了七批240個“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，探索形成了“守綠換金、添綠增金、點綠成金、借綠生金”4種轉(zhuǎn)化路徑和“生態(tài)＋”復(fù)合產(chǎn)業(yè)等8種典型實踐模式。

健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的著力點和工作建議

健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山路徑，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，既要理順相關(guān)體制機制，又要做好有效政策供給，還要推動形成多部門工作合力?！稕Q定》為健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制指明了前進方向，提出了改革時間表和路線圖。因此，從保護生態(tài)環(huán)境和維護國家生態(tài)安全出發(fā)，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的工作著力點要緊緊圍繞推動綠色高質(zhì)量發(fā)展、重構(gòu)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局、促進人與自然和諧共生、打造美麗中國建設(shè)樣板等方面，以更高水平保護推動更高質(zhì)量的發(fā)展。為此，筆者提出以下五點建議。

夯實基礎(chǔ)工作，打牢價值實現(xiàn)基礎(chǔ)底盤。推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，首先要摸清“生態(tài)家底”，才能有的放矢保護與開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品。引導(dǎo)各地深化對生態(tài)產(chǎn)品概念和內(nèi)涵的認(rèn)知，盡快形成國家和地方生態(tài)產(chǎn)品目錄清單，建立生態(tài)產(chǎn)品動態(tài)監(jiān)測制度，及時跟蹤生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量、功能及保護和開發(fā)利用情況。針對不同生態(tài)產(chǎn)品的生態(tài)價值、經(jīng)濟價值等屬性特征，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值評價及應(yīng)用機制，打通生態(tài)產(chǎn)品從“定下來”到“算出來”再到“用起來”的通道，這是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)特別重要的基礎(chǔ)性工作。

強化有為政府，引導(dǎo)各類政策協(xié)同增效。推進自然資源產(chǎn)權(quán)制度和土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場化改革，打好土地利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權(quán)益交易、金融創(chuàng)新等相關(guān)政策組合拳。協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，加大環(huán)境協(xié)同治理力度，強化生態(tài)保護修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管，保障優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與生態(tài)保護補償政策良性互動，推進生態(tài)綜合補償，建立生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和增量與資金分配相掛鉤的縱向生態(tài)保護補償機制，推動生態(tài)產(chǎn)品供給地和消費地形成高效的橫向生態(tài)保護補償機制，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境損害賠償，讓生態(tài)環(huán)境保護者不吃虧，讓破壞生態(tài)環(huán)境者付出代價。

培育有效市場，提高各類主體參與動力。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是在生態(tài)產(chǎn)品有價使用的前提下推動供需不斷趨于均衡，充分發(fā)揮市場效能，打通生態(tài)產(chǎn)品供給、交易、消費通道。建立生態(tài)供給地區(qū)和消費地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的區(qū)域聯(lián)動機制，推動形成區(qū)域間生態(tài)資源自由流動、互聯(lián)互通的生態(tài)環(huán)境市場，不斷擴大生態(tài)資源權(quán)益交易量。持續(xù)推進EOD等環(huán)境治理模式創(chuàng)新工作，聚焦盤活生態(tài)資源存量資本收益，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，建立健全完整有效的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)鏈。

做大產(chǎn)業(yè)支撐，激活綠色增長潛在動能。生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)是生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營的重要載體和實踐場景，其以生態(tài)資源為核心要素，以生態(tài)系統(tǒng)過程為主要生態(tài)生產(chǎn)力，聚焦生態(tài)產(chǎn)業(yè)化部分，通過生態(tài)保護修復(fù)建設(shè)、市場交易、開發(fā)經(jīng)營等，涵蓋生態(tài)產(chǎn)品保護、生產(chǎn)、加工、制造、流通、服務(wù)等全部經(jīng)濟活動，是綠色生產(chǎn)力的重要形式。建議國家層面完善頂層設(shè)計，引導(dǎo)地方充分發(fā)揮生態(tài)比較優(yōu)勢，加快推動生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)取得實質(zhì)性發(fā)展，并推動在國民經(jīng)濟核算框架下，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)核算的衛(wèi)星賬戶，讓產(chǎn)業(yè)可觀、可感。

打造示范樣板，持續(xù)放大引領(lǐng)帶動效應(yīng)。協(xié)同發(fā)揮美麗中國建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、共同富裕以及各行業(yè)相關(guān)試點示范載體作用，強化生態(tài)產(chǎn)品價值核算、供需精準(zhǔn)對接、可持續(xù)經(jīng)營開發(fā)、保護補償、評估考核等方面的示范應(yīng)用，釋放綜合帶動效應(yīng)。激發(fā)地方創(chuàng)新創(chuàng)造活力，及時總結(jié)經(jīng)驗，加強宣傳推廣，推動生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)做好生態(tài)利用文章，讓生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的實踐成為這些地區(qū)綠色增長的動力源。

作者劉桂環(huán)系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、研究員，王夏暉系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員，文一惠系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)保護修復(fù)規(guī)劃研究所高級工程師

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